La Inspección educativa y el derecho de todos a la educación
La Inspección educativa y el derecho de todos a la educación
Gonzalo Gómez Dacal
El punto de partida
Al fijar los objetivos de este Encuentro Nacional de Inspectores, especialmente al
establecer como uno de ellos "Reflexionar sobre las funciones de la inspección y el
derecho de los alumnos a una educación de calidad", los organizadores llaman la
atención sobre algo que, aunque de una u otra forma está presente en las formulaciones
que de este derecho vienen recogiéndose en las legislaciones que se promulgan en la mayor
parte de los países desarrollados, arrancando de una u otra forma del artículo 26 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1948, entienden, a
mi juicio muy acertadamente, que debe ser subrayado y destacado que la educación a la que
tienen derecho a acceder las ciudadanos de este siglo ha de ser "de
calidad".
Esta referencia a "la calidad" como un atributo necesario de la educación,
considerada un derecho cuyo pleno ejercicio han de garantizar los poderes públicos, sin
ser en modo alguno una novedad para la teoría o la práctica pedagógicas, sí plantea
interrogantes y retos tanto para la forma en la que el ordenamiento jurídico ha de
delimitar las cualidades esenciales de la "educación de calidad" y establecer
las vías a través de las que se pueden revisar las situaciones educativas en las que los
resultados de la enseñanza carecen ostensiblemente de tales cualidades, como para las
Administraciones, que han de aportar los medios (planes de enseñanza, organización y
dotación de los centros, formación del profesorado, etc.) que son necesarios para que el
servicio educativo reúna los requisitos para conseguir, si los centros escolares son
suficientemente eficaces y eficientes, unos resultados que satisfagan los
"estándares" dc calidad que en cada momento se establezcan.
El "plus" que la voz "calidad" añade a la educación no debiera
constituir un mero aditamento lingüístico propio de la vieja práctica nominalista de
generar la ilusión de realidad mediante la puesta en circulación de vocablos nuevos
cuyos referentes son siempre los mismos, práctica a la que los que los reformadores nos
tienen harto acostumbrados. Habría, por el contrario, de ser entendido como una
concreción que se hace para significar qué educación ha de ser propia de los sistemas
escolares, para lo cual, esa es la tesis que defiendo en esta ponencia, es condición
necesaria que se produzca un cambio radical que sustituya de una vez por todas el actual
modelo educativo, y los medios para llevarlo a la práctica, por otro que responda a las
características de las sociedades actuales, lo que requerirá:
- Elevar a un primer plano un hecho que, siendo de general constatación, con
frecuencia no se considera suficientemente cuando se toman las decisiones políticas y
administrativas para diseñar el escenario en el que se pretende situar la educación: la
plena escolarización de la población ya no es una prioridad en las sociedades avanzadas
del siglo XXI, por lo cual no ha de seguir constituyendo el fundamento del diseño de la
planificación escolar, pasando a ocupar su lugar el conseguir que el tipo de escolarización que esté al alcance de los
alumnos asegure que todos puedan
acceder a una "educación de calidad", que, por serlo, satisfaga sus
expectativas y demandas.
- Poner en pie, a fin de que sea factible el gestionar con eficacia y eficiencia los
factores que determinan la "calidad" como atributo de la educación, una nueva
teoría de la escuela que permita explicar, interpretar y orientar a los centros
escolares; reinterpretar su papel como organizaciones sociales, y justificar y
proporcionar coherencia - a las condiciones que en la actualidad se entiende que entran en
su definición (autonomía, contextualización, innovación, cultura, etc.), sin que hayan
alcanzado tales condiciones- a ser constitutivas de una estructura que tenga sentido como
totalidad.
- Crear un sistema de garantías, tanto desde la perspectiva de los instrumentos como
de los órganos que han de utilizarlos, para coadyuvar, al menos en la franja de los que
pudieran ser considerados "estándares de calidad que garantizan la utilidad
personal y social de la educación", que todos los alumnos, cualquiera que sea la
institución en la que se escolarizan, alcanzan tales estándares, sin perjuicio de que
completen su formación adquiriendo aquellos conocimientos y destrezas que cada escuela,
en función de las peculiaridades del entorno y del ideario o carácter propio que han
establecido quienes mayoritariamente constituyen su comunidad educativa, incluye en su
proyecto pedagógico y curricular.
La educación de calidad
Llegados a este punto pudiera pensarse, y con razón, que el ponente habría de
presentar, preferiblemente con apoyo en la auctoritas de una bibliografía bien
seleccionada, una definición que dejase claro qué se entiende por "educación de
calidad", para desde ella tratar sino de presentar si al menos de bosquejar una
teoría de la escuela que diese cobertura a un nuevo modelo educativo del que la
"calidad" de sus "productos" sea elemento esencial.
Si esa hubiese sido la condición impuesta por los organizadores del Encuentro, les
habría advertido de mi incapacidad para concluir con unas razonables probabilidades de
éxito el encargo. Como ese no ha sido el caso, tuve el margen de libertad suficiente como
para plantear esta ponencia no con la pretensión de ser conclusiva, sino con la menos
ambiciosa de someter a su consideración reflexiones que pudieran ser punto de partida
para un posterior debate; debate que, teniendo en el horizonte una ley a la que sus
promotores justifican en el objetivo de promover la ``calidad de la educación'', se
presenta como indudablemente oportuno, ya que difícilmente tal ley puede ser lo que lo que
se quiere que sea si no se levanta sobre un concepto claro de qué es una "educación
de calidad" y si Administración y legisladores no disponen de puntos de vista
solventes, y los de los inspectores lo son sin duda, para plasmar en ella un modelo que
haga posible alcanzar este elusivo objetivo de la calidad, cuya consecución viene
intentándose de manera esforzada e inexitosamente desde hace ya decenios; modelo
del que ha de formar parte la Inspección educativa, previa, claro está, la sustitución
de la concepción que se ha hecho de este Servicio desde marcos de pensamiento hoy
crecientemente obsoletos.
Varias son las bases argumentales desde las que pretendo construir las propuestas e
hilvanar las reflexiones que presento a este Encuentro:
Con la primera, reitero algo a lo que ya he aludido, pero que por ser parte central des
la materia cuyo estudio se encargó a la ponencia, y por su propio papel clave en el
marco. de pensamiento en el que me voy a mover, es imprescindible subrayar: el cambio que
conlleva el establecer que los ciudadanos tienen derecho a "una educación de
calidad" no puede interpretarse como una mera ampliación, con un matiz nuevo, de
algo ya implícito cuando se habla del "derecho a la educación". Bien al
contrario, esta adjetivación es un indicador, entre otros muchos, de que es inaplazable
el proceder a una transformación radical del sistema educativo, revolucionaria diría
Kuhn si la hubiese analizado desde la perspectiva de las teorías que han venido
sustentando el paradigma educativo en el que se han movido una parte muy importante de los
políticos, los administradores, los científicos y los profesionales de la enseñanza en
los últimos decenios; transformación que habrá de cerrar un largo período de
crecimiento y perfeccionamiento acumulativo en el que se ha procurado, desde sistemas de
creencias, de conocimientos y de tecnologías, válidos y ampliamente compartidos en su
momento, que los centros escolares mejorasen, progresivamente, la calidad con la que
prestaban el servicio educativo.
Este proceso de mejora progresiva y suave, de articulación creciente entre las
teorías admitidas y las prácticas educativas, ha agotado su capacidad para hacer
realidad la generalización de una educación de calidad, por lo que somos cada vez más
los que pensamos que es preciso entrar en una fase de cambios profundos, de formulación
de nuevas teorías, de sustitución del viejo paradigma, que abra la posibilidad de
fundamentar en cimientos científicos seguros nuevos modelos de organización y
tecnologías más eficientes. No se trata de remodelar el viejo edificio, de acicalar un
marco conceptual que se ha convertido en un freno para la innovación; el objetivo es
construir un espacio de nueva planta, de idear un referente distinto que tenga la fuerza
normativa necesaria para que la escuela pueda afrontar con razonables posibilidades de
éxito los retos que le plantea la sociedad de la globalización y la información.
Se ha de afrontar lo que Foucault llama una discontinuidad en el curso de la historia,
una mutación en la evolución de la educación escolar, que perciben y viven quienes
directa o indirectamente tienen vínculos con las escuelas como de turbulencia, de crisis,
de desorientación, en la que constantemente, con apoyo en creencias y teorías con las
que son incompatibles, se introducen iniciativas para cuya plasmación en la realidad
aquellas las creencias y teorías- son manifiestamente inválidas y obsoletas.
Esta incitación a la renovación hecha desde supuestos que no ofrecen un adecuado
soporte, que se definen en otro paradigma, tiene efectos demoledores sobre el
comportamiento de las organizaciones y en la moral de los profesionales que forman parte
de ellas, en su eficacia y en su eficiencia presentes y futuras, por lo que es deseable
que el tránsito a un nuevo modelo educativo se produzca en el lapso más breve posible, y
con la imprescindible contundencia y claridad.
Dos son las manifestaciones que perturban hoy de forma grave la predisposición al
trabajo bien hecho y al compromiso con la actividad docente que debieran tener en todo
momento los profesionales de la enseñanza si sc pretende que la educación sea de
calidad:
- La inhibición, que aflora en aquellos que no se comprometen con lo nuevo porque
perciben la imposibilidad de llevarlo a la práctica con éxito desde los planteamientos
y con los recursos que estando a su alcance son herencia del pasado - La frustración, que
padecen quienes, habiendo otorgado credibilidad a propuestas bien "marketizadas"
o teñidas de una ideología que comparten, se implican y, progresivamente, constatan la
inutilidad de su esfuerzo y entusiasmo, rotos ante una realidad que se resiste a ser
conducida utilizando principios, tecnologías y recursos afectados de una creciente
obsolescencia.
Permítanme ilustrar los efectos negativos de trabajar en estas lamentablemente
habituales contradicciones con un ejemplo, que he entresacado del llamado Modelo
Europeo de Gestión de Calidad, propuesto a los centros escolares españoles como una
vía para la "calidad de la educación" (no entro aquí a distinguir el
significado de esta expresión y el de la que nos ocupa en esta ponencia, "educación
de calidad", por no ser imprescindible para lo que pretende este ejemplo).
Este modelo, cuya estructura interna tampoco es el momento de valorar, se define en un
marco de pensamiento, en un paradigma, del que se viene hablando con insistencia y
convicción desde que se publica la Ley General de Educación de 1970, de cuyas
características me interesa entresacar las siguientes:
-La contextualización de la escuela y la subsiguiente prestación del servicio
educativo de forma contingente a las condiciones del entorno, para las que es condición
necesaria el otorgar autonomía en la fijación de objetivos, diseño de planes y
programas, gestión y captación de recursos y evaluación a las instituciones escolares.
-La atribución de responsabilidad (la accountability) a los centros, exigible a
sus órganos de dirección, respecto de la eficacia y eficiencia con la que gestionan su
autonomía en orden a satisfacer las demandas y necesidades de sus alumnos y de las
entidades que configuran su entorno (sus grupos de interés). - La atribución de
competencias y de autoridad a los directores que se correspondan con las responsabilidades
que han de asumir. - El reconocimiento de la conveniencia y la oportunidad de establecer
cauces para el control social de la escuela y para la participación de sus "grupos
de interés" en sus órganos de gobierno.
En el trasfondo de este sistema de creencias subyacen, ya en el terreno de los
principios, dos teorías contrapuestas, una de corte neoliberal, que entiende que la
eficacia de las organizaciones escolares es función de:
- La calidad y la cantidad de los recursos humanos. - La tecnología - El sistema de
incentivos - La competencia intercentros regida por las "leyes del libre
mercado" - La libertad de elección de centro por los alumnos o sus representantes -
La autonomía de las instituciones de enseñanza - La profesionalización de los
directores y la atribución a los mismos de la autoridad y responsabilidad propias de su
posición en el seno de la organización que gestionan.
La otra teoría acentúa la necesidad de que la escuela sea un instrumento de
equiparación social, para lo cual sostiene que es preciso regular su actividad a través
de leyes sociales que aseguren la prestación equitativa del servicio educativo, la
compensación de los déficits personales y sociales a través de la discriminación
positiva de los grupos desfavorecidos, la integración educativa y la participación de la
comunidad educativa en el gobierno de los centros.
Incluso obviando la propia inconsistencia de un modelo que adopta bases teóricas que
provienen de paradigmas contrapuestos, es incuestionable que su efectiva aplicación es
cuando menos problemática, ya que sus propios planteamientos no siempre son compatibles
con una buena parte de las reglas de juego, de las normas y de las limitaciones vigentes
en la realidad:
-Las escuelas no controlan la calidad y cantidad de los profesionales con que cuenta,
ya que los directores no intervienen ni en el proceso de asignación de efectivos al
centro ni en el de cese o traslado de los profesionales con los que cuenta. -La capacidad
que tienen los directores para modificar la tecnología con la que enseñan los
profesores, así como la gestión de los recursos que utilizan, no permite establecer un
proyecto educativo lo suficientemente diferenciado como para determinar la elección de
centro por parte de los alumnos. - Los directores no tienen autoridad ni medios para
incentivar el esfuerzo y la dedicación de los profesores, salvo que se pretenda que lo
hagan utilizando como instrumento de recompensa la "sonrisa permanente" de que
habla Roosevelt. - Los centros ni pueden ni tienen razones para competir entre sí, dado
que el sistema de adscripción a los mismos establece reglas de aplicación mecánica para
la adjudicación de puestos escolares, de las que el criterio de zonificación y el de
número dc plazas disponibles son determinantes. - La limitada capacidad de elección de
centro docente por parte de los alumnos no permite utilizar esta variable como instrumento
para generar competitividad intercentros. - En el ámbito de autonomía de los centros no
entran elementos esenciales como la selección de los profesores, la "oferta de
materias" o la captación de recursos. - Los directores no son profesionales de este
oficio (carecen de una formación específica, ejercen sus funciones temporalmente, sólo
excepcionalmente pueden ser nombrados para un centro distinto del que son profesores y no
son seleccionados por un sistema de mérito sino de elección "política").
Son ya constatables los indeseables efectos de esta contradicción entre los
planteamientos de un modelo, que podemos como recurso metodológico aceptar que esté bien
concebido y soportado por una teoría robusta, cuyos postulados entran en flagrante
contradicción con la realidad: inhibición, o lo que es lo mismo burocratización
del modelo (su aplicación se sustancia en la cumplimentación meramente formal de sus
numerosas escalas de autovaloración), de profesores y directores, que continúan
ejerciendo sus funciones según sus comportamientos laborales habituales, o frustración,
entre aquello directores y profesores más comprometidos que perciben que sus esfuerzos no
alcanzan a introducir cambios significativos de índole permanente, salvo en aquellos
casos extraordinarios en los que el grupo se constituye con profesionales especialmente entusiastas, produciéndose entonces la mejora a pesar
de los inconvenientes que plantea la falta de adecuación del modelo a la realidad.
Con la segunda línea de argumentación, íntimamente relacionada con la primera,
someto a su consideración algunas reflexiones acerca de los efectos que esta situación
de contradicción entre reforma, o introducción de un nuevo paradigma, y realidad tiene
en la conformación y funcionamiento de la Inspección educativa, y en las actitudes y
actuación de los inspectores.
Parto de la reiteración de que, para superar la situación de crisis en que se halla
inmerso nuestro sistema escolar, es preciso elaborar nuevas teorías sobre la educación y
la escuela, desde las que de forma coherente sea factible diseñar modelos
organizacionales e instrumentos y tecnologías de la enseñanza que nos adentren en la
modernidad y que sean acordes sus supuestos pedagógicos, con la finalidad de que pueda
garantizarse que los alumnos recibirán una "educación de calidad".
Si se acepta que la escuela ha de ser "repensada", es consecuente el entender
que es obligado hacer lo mismo con el sistema escolar, cuyos componentes, la
Inspección educativa es uno de ellos, han de ser replanteados con apoyo en principios
de nueva planta, actualizando así el papel que les corresponde en calidad de entidades
que se definen en el novedoso marco de las relaciones que crecientemente han de mantener
las instituciones educativas con su entorno.
Es natural, por consiguiente, que la transformación de la Inspección se produzca
formando parte del cambio de paradigma educativo, ya que no cabe pensar, razonablemente,
que este Servicio constituya un componente invariante de los sistemas escolares, tanto
más cuanto que a lo largo de su ya dilatada historia ha dado siempre muestras
inequívocas de capacidad de actualización progresiva, de crecimiento natural, de
adaptación perfectiva.
Lo interesante del momento es que, también para la Inspección, el desarrollo suave y
sostenido, el período de ciencia natural en el que ha transcurrido una gran parte de su
decurso histórico, es insuficiente para adaptarse a una transformación dc la educación
que ha de producirse a través de un "cambio revolucionario". Es por ello que la
única salida es la de aceptar que es preciso enfrentar una discontinuidad, abrir una
nueva etapa, en la trayectoria de este Servicio, lo que sólo puede hacerse con éxito si
se cuenta con una teoría de la Inspección educativa que halle explicación en el
paradigma educativo dentro del que ha de definirse.
Resistir utilizando la fuerza de inercia, o pretender sostener un modelo de Inspección
sin modificaciones en lo verdaderamente esencial, no sólo mantendría la situación de
incertidumbre que ha estallado en su seno inducida por la crisis que ya es manifiesta en
el sistema escolar, sino que agudizaría y haría críticas las contradicciones que
experimenta a medida que se sustancia el cambio de modelo educativo, lo que causada:
- Una creciente dificultad para fijar el papel que han de asumir los inspectores en el
funcionamiento del sistema escolar y diferenciar de forma clara su ámbito funcional del
que le corresponde a otras unidades.
- Una localización del Servicio en zonas crecientemente burocratizadas y alejadas de
los componentes más dinámicos del sistema escolar. -Una caracterización de la
Inspección como un factor retardador de la innovación. - Una pérdida progresiva de
prestigio y "visibilidad" en el sistema escolar y social. - Un aumento sostenido
dc la inhibición e insatisfacción de los inspectores. - Una pérdida de interés por
parte de los profesores de mayor formación y prestigio para acceder a puestos de
inspección. -Una progresiva involución y aparición de un riesgo real de desaparición
del Servicio en el largo plazo.
Cualquiera que fuesen los efectos negativos de la incapacidad para desarrollar un
modelo de inspección compatible con la nueva teoría de la escuela que requiere el
generalizar la impartición de una educación de calidad, no cabe duda que el deterioro de
este Servicio, si llegase finalmente a producirse, tendría un impacto de impredecibles
consecuencias en el funcionamiento del sistema escolar, en general, y en el de las
instituciones educativas, en particular, y en la propia viabilidad del cambio de paradigma
educativo, de ahí que deban adoptarse con una voluntad política inequívoca y con un
soporte científico solvente las decisiones pertinentes para asegurar su puesta al día, y
a ello pretende contribuir, de forma modesta ciertamente, esta ponencia.
Antes de ofrecer algunos apuntes, siempre en forma de hipótesis de trabajo, acerca de
qué funciones convendrían a la Inspección del futuro, que fuesen, al mismo tiempo,
compatibles con el nuevo modelo de escuela y factor de garantía para el acceso de todos a
una educación de calidad, permítanme presentar algunas constataciones, constataciones
para mi en todo caso, que relaciono por consiguiente sin pretender que lo sean para otros
de mis colegas, que pudieran afectar al éxito con el que se aborde, en la futura ley de
calidad de educación o en cualquier otro instrumento jurídico, la nueva concepción y
organización de este Servicio de las Administraciones escolares.
La primera constatación es la de que los motivos que justificaron su creación así
como las creencias, instrumentos de trabajo, tecnologías, formación y sistemas de acceso
no permiten afirmar que en España haya existido una Inspección, sino una por nivel
educativo, aun cuando los dos grupos más representativos hayan sido los que conformaron
históricamente los cuernos de inspección de educación primaria y de bachillerato.
Esta realidad se mantiene apenas sin modificaciones a pesar de que ya la Ley General de
Educación cuestionó la configuración y el papel de la Inspección en el marco de la
reforma que pretendía impulsar, bien que de forma poco convincente, y desde luego sin que
tuviesen los legisladores una visión clara de lo que pretendían que fuese en el futuro
esta institución, más allá de la mera integración administrativa de los funcionarios
que formaban parte de los Servicios de inspección existentes en el año 1970.
Hoy, cuando han pasado más de treinta años desde que se promulgó la Ley "Villar
Palasí", la falta de una teoría de la Inspección suficientemente convincente,
junto con la inercia de las rutinas y los intereses de una larga y profunda tradición
corporativa, explican, al menos en parte, que todavía subsistan dos marcos de pensamiento
bien diferenciados, ambos a mi juicio caducos y afectados de una inevitable progresiva y..
obsolescencia y crecientemente alejados del modelo educativo que es preciso implantar en
nuestro país. El riesgo, pues, de que la Inspección se vea afectada por un proceso agudo
de involución y alejamiento de la realidad es cada vez mayor, si se mantiene en el tiempo
esta situación ya endémica que enfrenta a dos concepciones que se mantienen firmemente
ancladas en el pasado.
Además de la falta de vigor intelectual y de la ostensible debilidad en la adopción
de decisiones con las que la Administración Central ha tratado, sin éxito, de crear la
Inspección educativa del siglo XXI, hay que reconocer que ha existido un error en el
objetivo: se situó en primer plano la integración corporativa, un elemento residual de
carácter puramente administrativo, cuando el problema que había que resolver era el de
sustituir unos servicios de inspección pensados para una etapa que era necesario dejar
atrás por otro, u otros, que tuviesen justificación y modos de hacer compatibles con las
exigencias de la educación y de la escuela que el país necesitaba implantar en el medio
y largo plazos.
Ni uno ni otro modelo respondía, en efecto, a tales exigencias, ya que:
-La Inspección de educación primaria, concebida para la tutela pedagógica de la
acción docente progresivamente innecesaria; la verificación directa del trabajo del
profesor y de los alumnos y el ejercicio de funciones de control y gestión que en
cualquier organización racional le corresponden a los directores; la realización de
tareas de información y de relación que crecientemente asumen los propios centros y las
organizaciones sociales que constituyen el entorno educativo de las escuelas, o la
asunción de funciones de evaluación de los centros respecto de las que se constata cada
vez más la tendencia a que sean internas de la propia organización, se realicen por
agencias externas creadas para este fin o las ejerzan los destinatarios del servicio
educativo. - La inspección dc bachillerato, de cuyo modelo es eje el principio de
especialización por materias, que da soporte a una intervención basada en una al
presente insostenible supuesta "súper especialización" del inspector en el
área científica; que localiza el ámbito de actuación inspectora en la tutela y
orientación científica y didáctica de los Seminarios/Departamentos, cuando ya no se
discute la necesidad de contextualización y tampoco se pone en duda el alto nivel de
capacitación de los profesores y de los equipos docentes, hechos que hacen no ya
innecesaria sino inadmisible esta forma de tutela; que justifica que no sea la institución
escolar en su conjunto la unidad de intervención del inspector sino la red de
Seminarios/Departamentos y profesores de cada materia que forman parte de los centros de
una región, lo que contraviene los más elementales conocimientos relativos a cómo
funcionan los sistemas escolares; que no contempla la necesidad de tratar conjuntamente
los problemas de tipo científico y dc didáctica especial con los pedagógicos y de
tecnología general; que no alcanza a justificar que en las instituciones escolares
modernas las funciones docentes son una parte de las que ha de realizar este tipo de
institución, si se pretende que ofrezca una "educación de calidad", entre las
que están las de dirección pedagógica y gestión administrativa, de orientación
escolar y vocacional, de tratamiento de dificultades del aprendizaje.
Es, pues, notorio que ambos modelos se corresponden con el aquí y ahora, y mucho menos
el futuro, de la educación, lo que otorga soporte y justifica la necesidad inaplazable a
afrontar su reconstrucción a partir de una teoría de la Inspección que:
1) sea
compatible con las características que han de tener las instituciones educativas
responsables de impartir una educación de calidad con plena autonomía y responsabilidad,
y de las que son parte profesores que como grupo tienen una elevada formación profesional
y científica y que por lo tanto no precisan de "mentorización" burocrática
alguna;
2) no entre en contradicción con el hecho de que corresponde a sus órganos de
dirección el asumir la responsabilidad de alcanzar los objetivos que se le marcan a las
escuelas, y de que, por consiguiente, los directores han de tener las competencias en
materia de planificación, organización, control e incentivación que les atribuye como
necesarias la organización científica, y que asumen en todas las organizaciones
cualquiera que sea su ámbito de actuación;
3) no suplante las funciones de control
social que han de realizar entidades y grupos que forman parte de la comunidad educativa;
4) tome en consideración que la información entre los distintos componentes del sistema
escolar se transmite por numerosos canales, tanto formales como informales, y que es
preciso dar consistencia a los intercambios directos entre quienes dirigen las escuelas,
sus grupos de interés y los que actúan en los diferentes órganos de la Administración;
5) acepte que la protección del derecho del alumno a la educación se ejerce desde
múltiples instancias, y especialmente desde los órganos encargados de su tutela
jurídica;
6) fundamente con claridad el ámbito competencial que corresponde a los
inspectores y que lo haga sin recurrir a concepciones caducas de lo qué es la educación
institucional y los centros escolares a través de los que se imparte.
Antes de entrar a dilucidar qué teoría ha de dar soporte a un modelo que, en tales
condiciones, legitime formas de intervención de la inspección que contribuyan a hacer
posible la educación de calidad que las escuelas han de impartir en el siglo de la
globalización y de la información, entiendo que pudiera ser útil, e incluso
imprescindible, tratar de precisar, siquiera en primera aproximación, qué se entiende
por "educación de calidad", qué parte de esa forma de educación han
adquiriría los ciudadanos a través de la escuela y, de esa parte, que
"porción" debe ser tutelada y garantizada desde los poderes públicos por no
entrar en el ámbito de autonomía de las instituciones docentes.
Formalmente, cabría afirmar que una educación es de calidad si equipa suficientemente
a quien la recibe de recursos (conocimientos, destrezas, actitudes, comportamientos, etc.)
que son valiosos tanto para él como persona como para la sociedad de la que forma parte,
pudiendo decirse con propiedad que las escuelas que la hacen posible facilitan el
ejercicio del derecho de los alumnos a recibirla, y que se distinguen por la elevada
calidad con la que imparten enseñanza.
Esta referencia a los valores, a lo que es valioso para las personas y las sociedades,
introduce no poca incertidumbre respecto de la posibilidad de establecer de forma general
qué resultados escolares pudieran ser indicadores inequívocos de "educación de
calidad": la "valiosidad" de una cosa o de una idea es una
cualidad que se define en la relación entre cada individuo, o grupo, y cada cosa o idea,
y que está estrechamente asociada a la percepción de utilidad, sin que quepa tratarla
como una propiedad objetiva inherente a las cosas o a las ideas.
Con la finalidad de avanzar saliendo de este relativismo que inevitablemente induce la
referencia a los valores al caracterizar la "educación de calidad", entiendo
que es imprescindible tratar separadamente algunos aspectos relativos a la
"calidad", lo que puede hacerse recurriendo a los siguientes postulados:
-El conjunto de conocimientos, técnicas, destrezas y habilidades (en adelante, la
"formación básica") que en una determinada sociedad condiciona la progresión
académica y profesional de los individuos es valioso social y personalmente. -La
adquisición de tales conocimientos, destrezas, técnicas y habilidades es un derecho de
todos los ciudadanos que ha de estar garantizado cualquiera que sea la institución
educativa en la que libremente decidan escolarizarse. -Las instituciones escolares tienen
la responsabilidad de impartir con la necesaria eficiencia y eficacia las enseñanzas que
posibiliten el acceso a este derecho y los poderes públicos de establecer los estándares
de logro que permiten apreciarlo así como de facilitar a las escuelas los medios
necesarios para que puedan asumir su responsabilidad respecto de su consecución y
establecer los medios de control pertinentes en orden a determinar si los resultados
escolares se corresponden con los estándares prescritos.
- La formación básica es un
componente esencial de la educación de calidad, no forma parte del ámbito de autonomía
de los centros escolares y complementa otras facetas de la educación escolar que por
estar su determinación vinculada a las características del entorno y a la satisfacción
de las necesidades y demandas de sus alumnos han de ser explicitadas en el proyecto
educativo de cada establecimiento docente constituyendo su ámbito de autonomía en la
conformación de una "educación de calidad".
Este conjunto de postulados, además de constituir un marco suficiente para dar sentido
a la expresión "educación de calidad", permite hacer compatibles la autonomía
de las instituciones educativas y la intervención de los poderes públicos sobre las
mismas para fijar, primero, y garantizar, después, que quienes en ellas se escolaricen
consigan las competencias que son imprescindibles para vivir en sociedad y,
consiguientemente, realizarse como personas.
Cabe, así mismo, entender esta compatibilidad entre autonomía en la gestión y
responsabilidad de los centros de enseñanza, de una parte, e intervención de los poderes
públicos, de otra, desde cualquiera de los dos paradigmas educativos que hoy disputan la
legitimidad para describir, interpretar y orientar la educación:
-En el marco de pensamiento que entiende que la "educación de calidad" sólo
es posible si las instituciones de enseñanza compiten de acuerdo con las leyes del libre
mercado educativo, la libre elección de centro por los alumnos o sus representantes,
elemento sobre el que pivota este sistema, se fundamenta en la eficacia y eficiencia con
la que las escuelas facilitan el acceso a los alumnos a la "formación básica"
y a los valores que en uso de su autonomía incorporan a su proyecto de "educación
de calidad" para que adquiera la condición de ser contingente a las condiciones
del entorno.
- También halla solución el dilema "autonomía de la escuela versus
intervención los poderes públicos" en la concepción de la educación que defiende
la regulación del funcionamiento de las instituciones docentes a través de leyes
sociales sacrificando la autonomía respecto de los resultados en aras de la equidad
social y potenciando al ámbito decisión de las escuelas en los planes y programas.
Apuntes para una nueva teoría de la Inspección
No cabe duda de que la teoría que sirva de fundamento al nuevo modelo de Inspección
ha de tener una capacidad de explicación suficiente como para distinguir entre los dos
citados ámbitos funcionales, no siempre bien diferenciados: el que tiene como referente
"la formación básica", no incluida en la autonomía aunque si en la
responsabilidad de las escuelas, y el que conforma la parte del proyecto educativo de los
centros de enseñanza que es expresiva de su singularidad institucional.
Aunque ambos ámbitos se definen desde el concepto de "accountability",
no cabe duda que para la función inspectora el primero de ellos, el de la
"formación básica", tiene una especial importancia, por cuanto:
- Requiere establecer metas que equilibren las exigencias
formativas que con carácter
general han de satisfacer los alumnos y los recursos que pueden ponerse a disposición de
las escuelas para que los resultados que han de conseguir con carácter prescriptivo sean
plausibles, si funcionan con altos niveles de eficacia y eficiencia.
- Exige de una
constatación objetiva de en qué grado las escuelas están alcanzando los estándares
previstos. - Ha de acompañarse de procesos de evaluación interna, a través de los
cuales el propio centro obtiene información acerca de qué factores están influyendo de
forma positiva y negativa en la consecución de los estándares establecidos, y de
evaluación externa, para juzgar la eficiencia de cada escuela con criterios normativos,
basados en la red de centros en su conjunto, y obtener información que sirva para
elaborar programas de mejora en el caso de que existiesen diferencias significativas entre
los logros previstos y los alcanzados.
De este conjunto de requerimientos asociados al compromiso activo que han de tener los
poderes públicos para garantizar el efectivo ejercicio del derecho a recibir una
"educación de calidad", o, con mayor propiedad, el derecho que todos los
alumnos tienen a acceder, cualquiera que sea la elección que hagan de centro docente, a
la "formación básica" que constituye el componente prescriptivo de aquella, se
puede derivar un espacio funcional como propio de la Inspección educativa que:
- Sea compatible con el nuevo modelo de escuela e imprescindible para llevarlo a la
práctica. -No se solape ni invade competencias de otras unidades también necesarias para
el adecuado funcionamiento del sistema escolar.
- Haga posible que las Administraciones
educativas asuman con efectividad su responsabilidad de garantizar el pleno ejercicio del
derecho a una "educación de calidad".
-Contribuya a la eficiencia de los centros educativos y del sistema escolar en su
conjunto.
Entre otras funciones, cabe insertar en el referido espacio funcional, las siguientes:
- Informar y asesorar a los órganos de la Administración educativa responsables de
elaborar los planes de estudio, y, formando parte de ellos, de fijar los estándares
expresivos de la "formación básica" correspondientes a cada curso y nivel del
sistema escolar, considerando la capacidad real que tienen las diferentes modalidades de
escuelas para que sus alumnos consigan tales estándares habida cuenta de los recursos de
que disponen.
-Evaluar en qué grado los alumnos escolarizados en cada una de las
instituciones educativas están accediendo a la "formación básica", utilizando
como criterios de valoración los estándares establecidos con carácter prescriptivo, los
estándares realmente alcanzados, la eficiencia con la que se han gestionado los recursos
disponibles, la suficiencia de la dotación de medios de que se ha dispuesto y las
condiciones del entorno en las que ha desarrollado la enseñanza.
- Proponer programas
dirigidos a reorientar la organización y el funcionamiento de los centros de enseñanza
que no alcancen los estándares propios de la "formación básica", y evaluar la
eficacia de los mismos.
- Proponer la distribución de los recursos disponibles en cada
ámbito territorial (zona, provincia y Comunidad Autónoma) en orden a asignar a cada
institución educativa los medios humanos (plantillas; apoyos provenientes de servicios de
orientación, formación, recuperación, y aquellos otros que tengan un ámbito funcional
de tipo provincial o regional, etc.) y materiales que, habida cuenta de las
características de la población escolar a la que atiende, precisa para alcanzar los
estándares establecidos.
- Proponer los incentivos a las escuelas de alto rendimiento y
las medidas que proceda aplicar en aquellas otras que no asuman eficientemente sus
responsabilidades.
Sin pretender, en modo alguno, haber presentado una relación que agote las funciones
que han de hallar fundamento en una nueva teoría de la Inspección, debo señalar que
también que tal teoría habría de tener capacidad para explicar el papel que en el
futuro debiera asumir este Servicio respecto del componente de la "educación de
calidad" que ha de ser formulado de forma autónoma por cada establecimiento docente,
teniendo en cuenta que tal componente
- Ha de ser compatible, y coadyuvar, a la consecución de los estándares establecidos
para la "formación básica"; - Ha de respetar el ordenamiento jurídico general
y escolar.
- Ha de satisfacer las demandas de los diferentes "grupos de
interés" que constituyen la comunidad educativa. - Ha de procurarse mediante una
enseñanza eficiente.
En este ámbito, las funciones de la Inspección habrían de ser eminentemente
armonizadoras y de arbitraje, sin obviar, ciertamente, intervenciones por excepción
cuando se produzcan actuaciones que conculquen normas o que pudieran potencialmente dañar
derechos de los alumnos que protegen las leyes.
Medidas jurídicas y administrativas para desarrollar un nuevo modelo de Inspección
Sin dejar de contar con la opinión de los Inspectores, pero teniendo sobre todo en
cuenta la necesidad que existe de acomodar la organización y el funcionamiento de la
Inspección al nuevo orden educativo, es, a mi juicio, urgente:
- Que, a través de una ley estatal, deseablemente de la futura Ley de calidad de la
enseñanza, se establezca el modelo de Inspección que necesita el sistema escolar para
que las distintas Administraciones educativas puedan promover a través de las
instituciones docentes una educación de calidad, y garantizar a todos los ciudadanos el
derecho a recibirla.
-Que las distintas Administraciones educativas inserten este modelo,
con las peculiaridades organizativas y funcionales que las especificidades de su
territorio exijan, en su propia estructura.
El empeño se dirigirá, obviando polémicas improductivas, a sustituir dos modelos de
inspección afectados de un nivel de obsolescencia que es progresivamente menos tolerable,
en lo formal, no en la espléndida labor profesional que están realizando los inspectores
a pesar de las circunstancias que crecientemente dificultan el que mantengan sus ya
tradicionalmente altos niveles de eficacia y efectividad, y hacerlo con la finalidad de
construir otro que sea plenamente compatible con el imperativo que la sociedad actual hace
recaer sobre los sistemas escolares y las instituciones docentes, y que no es otro que el
de hacer compatible el derecho de los alumnos a decidir el centro escolar en el que desean
formarse y el derecho a recibir una educación con niveles homologables de calidad
cualquiera que sean sus condiciones personales y sociales y el lugar en el que residan.
